Em 2021, a Ministra do Supremo Tribunal Federal Rosa Weber suspendeu o pagamento das chamadas emendas do relator (que aparece sob a rubrica RP-9). Para que a decisão fosse mantida, o caso foi levado ao plenário, onde se garantiu maioria para a manutenção da decisão de Rosa Weber. Mas do que se trata a emenda do relator e por que elas atentam contra o princípio da transparência?
Anualmente, o Executivo realiza uma proposta orçamentária e envia para o Congresso Nacional. Isso geralmente acontece nos meses de agosto e/ou setembro. A proposta enviada pelo Executivo compreende dois documentos diferentes: a Lei Orçamentária Anual – LOA (o Orçamento propriamente dito) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO (que estabelece metas e prioridades e orienta a elaboração da LOA). A LOA faz uma previsão das receitas e das despesas a serem desempenhadas no ano subsequente. Obviamente, tais previsões devem respeitar os marcos legais fiscais do Brasil, como o Teto de Gastos e a Regra de Ouro. Caso seja aprovado pelo Congresso Nacional, o orçamento tem sua aprovação, geralmente, em dezembro, o que chamamos de autógrafo. A execução orçamentária, por outro lado, pode modificar a LOA através dos “créditos adicionais”.
As Emendas Parlamentares são “propostas por meio das quais os parlamentares podem opinar ou influir na alocação de recursos públicos em função de compromissos políticos que assumiram durante seu mandato, tanto junto aos estados e municípios quanto a instituições”, de acordo com o Senado Federal. Essas emendas, que constituem a fatia discricionária do orçamento, isto é, aquela parte que não possui vinculação constitucional, acabam funcionando como importante instrumento de barganha entre o Executivo e o Legislativo na dinâmica do presidencialismo de coalizão.
Embora existam quatro tipos – individual, de bancada, de comissão e de relator, focaremos apenas na última.
As emendas do relator são feitas pelo senador ou deputado que foi escolhido para fazer o relatório final do orçamento daquele ano. Inicialmente, elas foram propostas para efeito de correção. O que ocorre, na verdade, é que as emendas são destinadas para obras e projetos nos redutos eleitorais dos parlamentares, o que aumenta o capital político deles. Elas também são utilizadas como moeda de troca para a aprovação de projetos da base governista. Até aqui a lógica não difere muito daquela que orienta as emendas individuais e de bancada. Ocorre, entretanto, uma absoluta ausência de critérios equitativos na distribuição dos recursos entre os parlamentares, isto é, há aqueles que recebem mais e outros que recebem menos. A oposição, por exemplo, recebeu somente 4% do chamado “orçamento secreto”, com o agravante de se deixar na mão de um único parlamentar o poder de destinar bilhões do orçamento
Mas veja, a emenda do relator, que foi criada em 2020, é apenas mais uma distinção das emendas existentes, certo? Não. A emenda do relator possui um baixo grau de transparência, embora haja a publicidade. Isso quer dizer que, embora o governo publique no Diário Oficial da União a destinação dos recursos sob a rubrica RP-9, é praticamente impossível de ser controlada, isto é, de se identificar onde essa verba será aplicada e como, em quais projetos, de qual maneira etc. Ou seja, não se pode confundir publicidade legislativa com a publicidade que indica transparência. São duas coisas diversas. Ademais, nos documentos oficiais do Tesouro Nacional não há a menção de qual parlamentar foi privilegiado. Além disso, tais emendas atentam contra o princípio da especialização, visto que a dotação orçamentária não pode ser destinada a uma rubrica genérica.
A transparência é um dos pilares do sistema republicano contemporâneo, ao lado de outros princípios constitucionais como o da impessoalidade, moralidade, legalidade, publicidade e eficiência. É por meio da transparência que a população e organizações da sociedade civil conseguem fazer o acompanhamento da execução orçamentária, de onde está sendo aplicado o dinheiro, o quanto está sendo aplicado e de que forma está sendo aplicado. Ora, se tomarmos que a maior parte da receita é proveniente da tributação, que, como sabemos, onera relativamente mais os pobres por meio dos tributos indiretos, é mais do que necessário que a população saiba para onde estão indo os recursos arrecadados, o que não é possível com as emendas do relator.
Causa espanto também o valor orçado para este tipo de emenda, que de inexistente em 2019, saltou para R$22 bilhões em 2020, R$ 18,6 bilhões para 2021, dos quais R$ 9,3 bilhões o governo já assumiu o compromisso de pagar, e para R$ 16,5 bilhões em 2022. Conforme Gráfico 1, esses valores, corrigidos pela inflação, constituem mais que o dobro dos recursos destinados às emendas individuais e mais que o triplo destinado às emendas de bancada. Vale salientar também que, apesar de não serem impositivas, elas têm tido uma altíssima taxa de execução, isto é, o Executivo não tem contingenciado esse tipo de gasto nem mesmo diante do aperto orçamentário, o que revela que há algo acontecendo na dinâmica de barganha entre os poderes.
É também preocupante o fato de que tais emendas são geralmente disponibilizadas dias antes de votações importantes, e geralmente polêmicas. Um exemplo disso foi a votação da PEC do Precatórios. Às vésperas da votação foi liberado pelo governo Bolsonaro R$ 909,7 milhões em emendas de relator. Ou seja, o controle do orçamento secreto virou um recurso valioso do governo para aprovar pautas de seu interesse no Congresso Nacional. Além disso, especialistas argumentam que virou também uma arma na mão de Arthur Lira, presidente da Câmara dos Deputados, para controlar a votação e a ordem do dia em favor de matérias caras ao governo.
Desde o ano passado, houve a judicialização desse orçamento secreto, mas isso não foi o suficiente para alterar o modo de funcionamento de liberalização de tais emendas. Apenas em janeiro de 2022, foi liberado R$ 136,8 milhões sob a rubrica RP-9. O montante se remete aos restos a pagar, isto é, são referentes aos anos anteriores. E, apesar da decisão de Rosa Weber, não houve transparência no sentido de quais seriam os parlamentares beneficiados, nem a justificativa para a liberação do montante. A decisão de Weber estipulava um prazo de 90 dias para imprimir transparência nas emendas do relator, isto é, os parlamentares têm até início de março para cumprir a decisão do STF. É de extrema importância que haja transparência no orçamento de 2022, que destina R$ 16,48 bilhões às emendas do relator.
Parlamentares argumentam que as emendas do relator trazem empoderamento para o Congresso Nacional. No entanto, especialistas apontam que esse aumento do controle do legislativo sobre o orçamento e a execução orçamentária ocorre sem qualquer coordenação com as políticas públicas do governo federal. Essa desarticulação ocorre, como podemos presumir, porque a lógica de liberação desses recursos não passa por qualquer concepção integrada sobre planejamento e investimentos e projetos prioritários, mas, ao contrário, obedece a uma outra lógica, que mais tem a ver com a barganha política pela governabilidade.
Houve outra decisão, ainda mais dura, em dezembro de 2022 em relação ao orçamento secreto. Por 6 votos a 5, ficou decidido pela Corte que trata-se de um dispositivo inconstitucional. Os votos a favor eram para que a medida fosse extinta, já os votos vencidos permitiam a continuidade da prática, desde que se desse mais transparência à Emenda do Relator. Com a decisão, a prática voltar a ter a funcionalidade que tinha antes de 2019: fazer “correções” no orçamento, sem que haja distribuição parlamentar.
Nesse sentido, a decisão de Rosa Weber, reafirmada pelos demais ministros, foi acertada. Não se tem um sistema republicano e democrático sem transparência. O modus operandi promovido de utilizar o Orçamento Público como toma-lá-dá-cá do Congresso em relação ao Executivo não deve ser admitido. Aliás, esse “sistema” retoma a memória do escândalo dos Anões do Orçamento, da década de 1990. Manipular este importante instrumento da gestão pública vai contra os principais valores democráticos, pois, além de ser autocrático, faz com que a coisa pública seja utilizada para barganhas políticas e não para o bem-estar da população brasileira.
Orçamento secreto de Bolsonaro: entenda o passo a passo do esquema/Estadão (08.05.2021)
“BRASÍLIA – O governo de Jair Bolsonaro multiplicou as verbas que os parlamentares têm direito de enviar às suas bases eleitorais para ações voltadas a atender prefeituras e associações aliadas.“
Emendas secretas de Bolsonaro são comparadas aos ‘Anões do Orçamento’; oposição cobra investigação/Estadão (09.05.2021)
“BRASÍLIA – Parlamentares e especialistas em orçamento público avaliaram como “gravíssimo” e comparável a escândalos como os do mensalão e Anões do Orçamento o esquema montado pelo presidente Jair Bolsonaro para aumentar sua base de apoio no Congresso utilizando um orçamento paralelo de R$ 3 bilhões, operado de forma sigilosa até mesmo dos órgãos de controle. Parlamentares da oposição vão pedir que Ministério Público Federal e Tribunal de Contas da União investiguem o caso.“
‘Orçamento paralelo’: Relator entrega dezenas de tratores em cidade governada pela mãe/O Globo (14.06.2021)
“BRASÍLIA — Relator do Orçamento de 2020, o deputado federal Domingos Neto (PSD-CE) entregou dezenas de tratores em Tauá (CE), cidade https://fundacaopodemos.org.br/wp-content/uploads/2023/03/semana-municipal-primeira-infancia-sao-paulo-agosto22.pngistrada por sua mãe, Patrícia Aguiar, na última quinta-feira. Prefeitos de 30 municípios da região se deslocaram para Tauá para receberem os equipamentos no evento.“
TCU vê sobrepreço e suspende compras do ‘tratoraço’/Estadão (05.10.2021)
“BRASÍLIA — Em novo revés para o governo, o Tribunal de Contas da União (TCU) mandou suspender oito licitações da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba (Codevasf) para a compra de máquinas e equipamentos pesados com recursos de emenda de relator-geral do Orçamento, o mecanismo do “orçamento secreto”. A medida cautelar, assinada pelo ministro-substituto Weder de Oliveira, foi determinada após a área técnica do tribunal identificar sobrepreços de R$ 11,1 milhões em pregões da estatal, que totalizam R$ 121,5 milhões.“
Aos amigos do rei, as emendas/Opinião Folha (08.11.2021)
“Recente decisão liminar da ministra Rosa Weber botou freio temporário no escândalo da compra de votos por meio das emendas de relator, na Câmara dos Deputados. Trata-se de patifaria que também atende pelo nome de orçamento secreto para favorecer os amigos do rei.“
Conheça os argumentos a favor e contra as emendas de relator ao Orçamento/Poder360 (08.11.2021)
“A votação da PEC (proposta de emenda à Constituição) dos Precatórios na última 4ª feira (3.nov.2021) pela Câmara reacendeu o debate acerca das chamadas emendas de relator ao Orçamento da União. Deputados da oposição dizem que não há transparência no repasse dos recursos nessa modalidade. Governistas, porém, defendem o processo de distribuição.“
Transparência não é concessão do Estado/Opinião Estadão (08.11.2021)
“Apesar das advertências dos especialistas, o governo negou por meses as subnotificações no Cadastro Geral de Empregados e Desempregados, até as últimas revisões revelarem que o saldo de vagas com carteira assinada em 2020 caiu pela metade. O benefício da dúvida presumiria uma falha técnica – já grave –, mas os renitentes esforços do Planalto para distorcer e ocultar dados lhe tiraram esse benefício.“
Lira tenta convencer ministros do STF a manter emendas de relator com mais transparência/Valor Econômico (08.11.2021)
“O presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (PP-AL), tem conversado com ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) para tentar convencê-los a manter o instrumento das emendas de relator (classificadas como RP9), pelo qual os parlamentares aliados dele indicam recursos para obras em suas bases eleitorais. A execução do pagamento dessas emenda foi suspensa na última sexta-feira (5) por decisão liminar da ministra Rosa Weber, que destacou, entre outros pontos, haver falta de transparência na indicação daqueles recursos.“
Rosa Weber, Cármen Lúcia, Barroso e Fachin votam por suspensão do orçamento secreto/O Globo (09.11.2021)
“BRASÍLIA – Os ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) Rosa Weber, Cármen Lúcia, Luís Roberto Barroso e Edson Fachin votaram pela suspensão da execução do chamado orçamento secreto. Em sessão virtual do plenário da Corte, Rosa Weber, que é relatora de ação sobre o assunto, foi a primeira a se manifestar. Os magistrados julgam uma liminar concedida pela própria ministra, proferida na sexta-feira. São necessários seis votos para se formar maioria.“
Entenda o que é o ‘orçamento secreto’ que mobiliza a Câmara/UOL (09.11.2021)
“A execução do dinheiro do chamado “orçamento secreto” mobiliza a Câmara dos Deputados em meio à votação da PEC dos Precatórios, cujo segundo turno na Casa está previsto para hoje (9). Mas o que, afinal, é esse repasse e por que virou motivo de polêmica?”
Orçamento Secreto não é assunto interna corporis/Opinião UOL (09.11.2021)
“O orçamento secreto que será julgado hoje pelo STF não é assunto interna corporis da Câmara dos Deputados.“
Uma Rosa no meio do caminho: transparência e publicidade no orçamento/Opinião Conjur (09.11.2021)
“Semana passada ocorreram dois fatos com forte impacto financeiro e eleitoral: foi aprovada em primeiro turno de votação na Câmara a PEC dos Precatórios e a ministra Rosa Weber concedeu liminar para sustar a execução do orçamento secreto, pelo qual são executadas as famigeradas emendas de relator, que possuem nítido caráter reeleitoral.“
Transparência às emendas/Opinião Estado de Minas (09.11.2021)
“Fez muito bem ao país a ministra Rosa Weber, do Supremo Tribunal Federal (STF), de suspender as emendas secretas que estão irrigando parlamentares da base de apoio do presidente Jair Bolsonaro. Ainda que a mais alta corte do país decida por um meio-termo no julgamento que deve terminar hoje sobre o tema, a ministra escancarou os absurdos que vêm ocorrendo na Casa do Povo, como, por exemplo, o pagamento, pelo governo, de R$ 15 milhões por voto em favor da PEC dos Precatórios.“
Pacheco discorda da afirmação de haver orçamento secreto e de decisão de Weber/Carta Capital (09.11.2021)
“O presidente do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG), afirmou nesta terça-feira, 9, que discorda que exista um “orçamento secreto” no País. Com isso, avaliou, a decisão da ministra do Supremo Tribunal Federal (STF) Rosa Weber, que impôs um freio nos nos pagamentos das emendas de relator – ferramenta usada pelo esquema revelado pelo Estadão -, é uma decisão da qual ele discorda por fundamentos ‘técnicos, jurídicos e políticos’”
Orçamento secreto: Câmara publica nomes de parlamentares que solicitaram emendas/Correio Braziliense (14.12.2021)
“O site da Câmara começou a publicar nomes e ofícios de parlamentares que solicitaram repasses de emendas de relator-geral do Orçamento neste mês. A medida vem após aprovação de resolução do Congresso sobre o tema, mas atende apenas em parte à decisão do Supremo Tribunal Federal (STF), que determinou a divulgação dos autores desses pedidos de emendas.”
Relator reserva R$ 16,5 bilhões para orçamento secreto em 2022/UOL (20.12.2021)
“O relatório final do Orçamento de 2022, apresentado pelo deputado Hugo Leal (PSD-RJ) nesta segunda-feira, 20, prevê R$ 16,5 bilhões em emendas do orçamento secreto para o próximo ano, período de eleições. Com isso, o Congresso seguirá carimbando essa fatia de recursos federais para repasses a redutos políticos de deputados e senadores.”
Orçamento secreto foi de R$ 16 bilhões em 2021/Metrópoles (06.01)
“O orçamento secreto foi de R$ 16 bilhões no ano passado, com R$ 6,4 bilhões já pagos. Este é o valor total das emendas de relator que foi reservado para pagamento ao longo de 2021 e poderá ser usado nos próximos anos. Os dados são do Siga Brasil, plataforma do Senado que extrai informações diretamente do sistema utilizado pelo governo federal para a sua gestão financeira.”
Governo federal blinda orçamento secreto e sanciona fundo eleitoral de R$ 4,96 bilhões/GZH (24.01)
“O presidente Jair Bolsonaro sancionou o orçamento de 2022, e apesar do veto de R$ 3,1 bilhões, blindou as verbas do orçamento secreto, calculadas em R$ 16,48 bilhões, além de outras despesas de maior interesse eleitoral do Planalto e dos parlamentares, como o Auxílio Brasil, o reajuste a servidores federais e o fundo eleitoral de R$ 4,96 bilhões.”
Orçamento secreto: Parlamentares ignoram STF e mantêm falta de transparência em emendas/Carta Capital (05.02)
“Deputados e senadores continuam a ignorar recomendações do Supremo Tribunal Federal e a ocultar informações sobre o repasse de emendas de relator, que formam o chamado orçamento secreto.”
Independentemente do presidente, Congresso manterá Orçamento Secreto/IG (07.02)
“Apontado como um sistema que serve para compra de apoio político do Executivo no Parlamento e como um bloqueio à transparência no uso das verbas públicas, o orçamento secreto marcou a relação do governo do presidente Jair Bolsonaro com o Congresso. Por isso, os principais pré-candidatos de oposição à Presidência têm prometido reduzir ou extinguir o modelo. Líderes partidários na Câmara e no Senado, porém, afirmam ao GLOBO que o sistema veio para ficar e que próximo ocupante do Planalto não terá apoio para modificá-lo.”
Governo gasta R$ 140 milhões do orçamento secreto em janeiro/Metrópoles (07.02)
“O governo federal gastou R$ 136,8 milhões em emendas de relator apenas no primeiro mês do ano eleitoral. Os valores são todos de restos a pagar, o que significa que eles remetem a orçamentos de anos anteriores.”
TCU nega punição a quem usou orçamento secreto após STF proibir/R7 (07.02)
“O TCU (Tribunal de Contas da União) decidiu não pedir punições a servidores do governo federal que liberaram a execução das emendas de relator do chamado orçamento secreto durante o período em que a utilização desses recursos estava suspensa por determinação da ministra Rosa Weber, do STF (Supremo Tribunal Federal), relatora de um processo que questiona a transparência dessas emendas.”
CGU aponta sobrepreço em obras feitas em Alagoas financiadas com emendas de Arthur Lira no orçamento secreto/O Globo (07.02)
“BRASÍLIA — A Controladoria-Geral da União (CGU) identificou sobrepreço em contratos de obras de pavimentação da Companhia de Desenvolvimento do Vale do Francisco (Codevasf) em Alagoas, financiadas com verbas do orçamento secreto e emendas impositivas direcionadas ao estado pelo presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (PP-AL).”
