Este ano comemoram-se 10 anos da promulgação da Lei 12.711/2012, conhecida como Lei Federal de Cotas. De acordo com o Art. 7 desta lei, após dez anos do seu sancionamento, tornar-se-ia necessária uma revisão do programa para o acesso às instituições de educação superior de estudantes pretos, pardos e indígenas e de pessoas com deficiência, “bem como daqueles que tenham cursado integralmente o ensino médio em escolas públicas”. Ou seja, isso significa que 2022 é um ano importante para uma das principais políticas públicas de ações afirmativas do Brasil, pois é justamente o ano em que serão avaliados os seus resultados desde o momento em que foi implementada
Neste Acervo Temático, debateremos o que são as políticas afirmativas, quais os impactos das cotas raciais sobre as desigualdades e o debate sobre a revisão do programa.
O que são políticas afirmativas?
As políticas afirmativas têm como objetivo combater as desigualdades horizontais, isto é, aquelas baseadas em aspectos identitários, como raça, religião, gênero, etnia, orientação sexual, entre outros. O objetivo primordial dessas políticas é a inclusão socioeconômica da população historicamente marginalizada. Com isso, as políticas afirmativas promovem igualdade de acesso a oportunidades.
Trata-se, portanto, de um método de desigualdade positiva, em que se toma o desigual de forma desigual para promover a sua inclusão. Ou seja, adotando-se o conceito mais amplo e complexo de Norberto Bobbio sobre igualdade: tratar os iguais, igualmente e os desiguais, desigualmente, na medida das suas desigualdades. Por exemplo, em uma empresa com poucas funcionárias do gênero feminino, pode se promover uma política de inclusão em que mulheres terão preferência nos processos seletivos de forma que, ao ingressar mais mulheres, se atinja a paridade de gênero e se alcance uma igualdade não encontrada anteriormente.
Este exemplo passou a ser amplamente usado por empresas, mas as cotas também se aplicam para concursos públicos, ingressos em universidades federais, acesso aos programas de financiamento de universidades feitos pelo governo, entre outros.
As cotas, entretanto, não são a única forma de políticas afirmativas. Outras medidas muitas vezes são necessárias para garantir a manutenção da pessoa no espaço onde normalmente ela não estaria. Bolsas permanência, auxílios, reserva de vagas prioritárias em programas de habitação, creche, empréstimos, fundos de estímulos são alguns exemplos de outras medidas a serem tomadas para garantir a emancipação material dessas pessoas. Não se trata de garantir vantagens a nenhum grupo, mas sim de reduzir as desvantagens pré-existentes de grupos que não partem dos mesmos pontos de partida que outros na mesma sociedade. Isto é, trata-se de equalizar os pontos de partida para todos, para que possam, com isso, determinar os próprios futuros. Nesse sentido, equalizar os pontos de partida numa sociedade desigual, mas não os pontos de chegada.
A política de cotas raciais
Uma vez que compreendemos que cotas é um tipo de ação afirmativa, podemos tratar do tema com mais profundidade. Apesar da lei federal ter sido sancionada em 2012, alguns Estados e universidades já adotavam o sistema de reserva de vagas para alunos negros, pardos e indígenas. Em 2003, no Rio de Janeiro, uma lei estadual definia que todas as universidades públicas estaduais deveriam reservar 45% das vagas para alunos oriundos das redes públicas de ensino, negros e pessoas com deficiência.
Nesse sentido, o primeiro vestibular em que foi utilizado o sistema de cotas foi o da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ). Seguindo a política do Rio de Janeiro, a primeira universidade federal a utilizar o sistema de reserva de vagas foi a Universidade de Brasília (UnB), em 2004.
O debate acerca das cotas sempre foi bastante acalorado. Mas essas experiências serviram de inspiração para a posterior lei federal. Em 2012 foi sancionada a Lei 12.711/2012, que determina a reserva de vagas para alunos oriundos da rede pública de ensino, de baixa renda e negros, pardos e indígenas. Com isso, 50% das vagas dos cursos e turnos de todas as universidades federais e institutos federais devem ser reservadas a esses grupos historicamente desfavorecidos.
A lei determina ainda que 50% das vagas de cotistas sejam reservadas para estudantes de escolas públicas com renda mensal per capita de 1,5 salários-mínimos. Assim, o percentual de cotistas é dividido por renda. Em relação a divisão de vagas ofertadas para negros, indígenas e pardos, esta deve ser correspondente à porcentagem que esses grupos representam no Estado, segundo o último Censo Demográfico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Na prática, isso significa que Estados diferentes podem reservar percentuais diferentes para negros, pardos ou indígenas.
Cabe ressaltar que esta lei foi fruto de bastante trabalho e engajamento dos grupos ativistas negros. Não se trata, portanto, de uma benfeitoria unilateral, mas sim de uma construção oriunda do debate na esfera pública e do reconhecimento de que o racismo deve ser enfrentado pelas políticas públicas, bem como do fato de que esta população deve ser recipiente de políticas de reparação histórica pelos longos anos de desfavorecimento, resultantes do período sombrio da escravidão e da abolição sem quaisquer medidas de inclusão.
Resultados das cotas raciais
É preciso compreender quem, por lei, deve fazer o acompanhamento da política pública. O Art. 6 da lei dispõe que: “O Ministério da Educação e a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, da Presidência da República, serão responsáveis pelo acompanhamento e avaliação do programa de que trata esta Lei, ouvida a Fundação Nacional do Índio (Funai)”. Dessa maneira, a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SNPIR), atualmente ligada ao Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, estaria incumbida da função de acompanhamento e avaliação do programa.
Atualmente, o advogado Paulo Roberto é o Secretário Nacional da SNPIR. O cargo de Secretário Adjunto é exercido pelo também advogado Esequiel Roque Do Espírito Santo. Além disso, participam da avaliação o MEC e a Funai. Entende-se, portanto, que é função do Executivo a avaliação da política pública. Este artigo, interpretado em conjunto ao Art. 7, determina que a revisão será feita, portanto, pelo Executivo.
Apesar de termos um organismo de controle de implementação, grande parte dos dados utilizados por especialistas são provenientes do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep).
Uma pesquisa do IBGE de 2019 demonstra sucesso da Lei Federal de Cotas: 50,3% dos estudantes do ensino superior se declararam pretos ou pardos. Comparando com dados mais antigos, em 1997, a população negra que ingressou no ensino superior era de 1,8%, número que saltou para 11,9%; ou seja, um aumento de 1.000%. Isso revela que havia uma tendência anterior à lei de acesso à universidade por negros e pardos. Dessa forma, a lei permitiu que a tendência fosse impulsionada.
Dados do Ipea apontam que a taxa líquida de matrícula de jovens de 18 a 24 anos quintuplicou entre os negros. De acordo com o Boletim Políticas Sociais do Ipea, em 2009, apenas 8,3% dos negros estavam no ensino superior.
Ainda de acordo com o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), foi a Lei Federal de Cotas que permitiu a expansão do ingresso de pretos, pardos e indígenas no ensino superior. O Inep calcula que o aumento foi de 39% entre 2011 e 2016. O mesmo estudo argumenta que a inclusão social, isto é, da população pobre foi menos efetiva. Isso se explica pelo fato de que o piso, de 1,5 salários-mínimos, abarca cerca de 80% dos estudantes que prestam o Exame Nacional do Ensino Médio (Enem). Além disso, essa métrica é considerada “elástica” e significa coisas diferentes a depender da região do país. Por exemplo, em uma área com alta especulação imobiliária e um custo alto de vida, 1,5 salários-mínimos é considerado muito abaixo do necessário para sobreviver.
Analisando as universidades, a presença de pretos, pardos e indígenas cresceu 135% na Universidade Federal do Ceará (UFC), 120% na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e 85% na Universidade de Brasília (UnB).
Quando analisados os cursos mais concorridos, como Medicina, Direito e Engenharia Elétrica, os ingressantes negros representavam entre 10% e 20% do total de ingressantes em 2012. Quatro anos após a sanção da lei, em 2016, este número aumento na proporção de 20% a 40%.
Em relação aos achados da academia, o pesquisador Renato Schwambach Vieira (UnB) e a pesquisadora Mary Arends-Kuenning, da Universidade de Illinois em Urbana-Champaign (EUA) utilizaram um modelo matemático que serve para avaliação de políticas públicas e constataram que houve mudanças no perfil de alunos nas universidades federais. Os pesquisadores confirmam que as universidades que aderiram ao recorte racial das políticas de cotas tiveram uma mudança do perfil discente, incluindo mais jovens negros, enquanto universidades que adotaram políticas neutras em relação a raça, isto é, apenas usaram aspectos econômicos, não tiveram mudanças significativas na inclusão de negros na universidade. Isso comprova a efetividade da política tal como foi idealizada.
Isso corrobora a argumentação de outros especialistas, que afirmam que vagas apenas para egressos de escolas públicas, sem o recorte racial, não cumprem a função de incluir os negros no ensino superior.
Apesar de várias métricas demonstrando o sucesso da política, ela possui algumas falhas. A primeira delas é referente à permanência desses estudantes. Ela engloba duas problemáticas diferentes: não há um sistema nacional de acompanhamento para saber o perfil daqueles que abandonam a faculdade, a não ser os dados específicos de cada universidade, e, tampouco um programa de permanência, uma vez que muitos dos ingressantes acabam saindo por conta de condições financeiras precárias. Deste modo, muitos estudantes que ingressaram por cotas dependem de bolsas permanências nas universidades, sem contar que possuem uma jornada complexa de estudo e trabalho. Isso não significa, entretanto, que o rendimento acadêmico de alunos que ingressaram por cotas seja diferente daqueles de ampla concorrência, com inúmeros artigos científicos comprovando isso.
Alguns especialistas argumentam que seria necessária uma alteração na lei para incluir recursos próprios para o financiamento dos estudos. Além disso, uma alternativa ao sistema de cotas seria colocar recursos em educação de qualidade nas áreas mais pobres.
Um segundo problema são as fraudes. Diversos estudantes que não seriam contemplados pelas cotas, isto é, brancos ou asiáticos, burlam as regras para se beneficiarem delas. Isso se dá, principalmente, por se tratar de autodeclaração. Mas o problema não é sistêmico e muitas universidades possuem procedimentos próprios a serem tomados neste tipo de caso. Apesar de haver ampla divulgação de quando isso ocorre pelos jornais e pela mídia de um modo geral, não são casos que corrompem a política pública por inteiro, mas que devem ser combatidos.
Um terceiro problema é referente ao mercado de trabalho. Muitos alunos enfrentam o racismo, tanto direto quanto estrutural, ao tentar uma vaga em empresas conceituadas. O Índice de Equidade Social das Empresas de 2021, feito com 42 empresas, mostrou que apenas 30% dos funcionários eram negros. Nos cargos de gerência, não passavam dos 20% e na diretoria eram menos de 5%. São necessárias, portanto, medidas para democratizar o acesso ao mercado de trabalho.
Um outro problema é referente aos casos, embora sejam exceções, de que o resultado da política foi diminuir o ingresso de alunos provenientes de escolas públicas e de baixa renda nas universidades. Isso significa que essas universidades se tornaram menos inclusivas. Foi o que ocorreu, por exemplo, na Universidade Federal do Amapá (Unifap), no Instituto Nacional de Surdos (Ines) e na Universidade Federal de Integração Latino-Americana (Unila).
Existem duas explicações possíveis para esses casos: essas universidades tinham critérios mais inclusivos do que aqueles praticados pela lei ou é um efeito direto da forma com que a legislação foi implementada via Sistema de Seleção Unificada (Sisu). O Sisu utiliza um sistema que acabou criando uma concorrência específica para cada cota, isto é, ao preencher o sistema, se um estudante se declara de baixa renda e negro, ele só vai concorrer com estudantes do mesmo perfil. Isso acaba gerando um teto, não um piso. Novamente, devido ao perfil da população brasileira, isso acabou gerando notas de cortes maiores para os cotistas do que para os de ampla concorrência.
Apesar desses gargalos, a política teve um impacto positivo no perfil discente brasileiro. Além disso, sociólogos argumentam que o ganho não foi apenas em diminuir as desigualdades, mas também em prover uma mudança no currículo acadêmico das universidades. Ao ocupar os espaços que eram até então restritos majoritariamente a uma elite branca, pretos, pardos e indígenas lutaram em suas respectivas universidades para que mais autores negros fossem incluídos nas ementas das disciplinas, além de trazerem sua própria experiência de vida para o âmbito da universidade.
Debate sobre a revisão da Lei
Primeiramente, é importante interpretar a norma jurídica para compreendermos o impacto que a revisão terá para lei. O Art. 7, já tratado anteriormente, é o que afirma que haverá uma revisão no prazo de dez anos. Entretanto, a lei não afirma que ela será extinta caso isso não ocorra. Isso significa que, mesmo sem a revisão, a lei perdurará até que uma outra lei a revogue. Uma interpretação, portanto, é que o prazo da lei seria para dar tempo de avaliar seu impacto e, se necessário, aprimorá-la. Algo muito diferente da lei nº 12.990/2014, sobre a reserva de vagas para negros nos concursos públicos, que dispõe em seu Art. 6: “Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação e terá vigência pelo prazo de 10 (dez) anos”
O debate público acerca da revisão está colocado e, apesar de ser uma incumbência do Executivo, o Legislativo tem se mobilizado. Há dois tipos de propostas dos parlamentares: há os projetos de lei nº 3.422/21 e o de nº 1.788/21 que adiam a revisão para 2062 e 2032, respectivamente. O segundo já foi aprovado pela Comissão de Defesa dos Direitos das Pessoas com Deficiência da Câmara dos Deputados. Há ainda o projeto de lei 4.125/21 que estabelece que as cotas para ingresso serão apenas de caráter econômico, sem recorte de gênero.
Parlamentares argumentam, no primeiro caso, que ainda não há material para avaliar a implementação da lei e que, por isso, deve ser adiado o prazo de revisão do programa. No segundo caso, há a tese de que a lei causa constrangimentos e reforça o racismo. Vimos, entretanto, que as cotas sem o recorte de raça não contribuem de forma substantiva para a mudança no perfil do ingresso.
Considerações finais
As políticas afirmativas são um importante instrumento para a justiça social, inclusão e democratização. As cotas para estudantes vindos de escola pública, de baixa renda e negros, pardos e indígenas tiveram resultados positivos, de acordo com dados do IBGE, Ipea e Inep. Além disso, trabalhos acadêmicos comprovam a efetividade da política pública em transformar gradualmente o perfil de ingressantes no ensino superior.
Apesar disso, há alguns gargalos que precisam ser resolvidos. Uma reestruturação da lei com financiamento próprio para sua implementação pode garantir a permanência desses estudantes nas universidades. Além disso, é preciso combater as fraudes, embora estas não sejam sistêmicas. E, por fim, é preciso democratizar o acesso ao mercado de trabalho, garantindo que esses jovens formados consigam consolidar a sua carreira, permitindo a ascensão econômica e social e, por conseguinte, uma sociedade mais justa e igual.
Se a revisão não for feita pelo atual governo, que até o momento não demonstrou iniciativa para tal, o próximo presidente eleito terá uma missão importante para o futuro da justiça social no país.
Cotas raciais foram mais efetivas do que por renda, afirma estudo/UFCG (s.d.)
“A Lei de Cotas ampliou em 39% a presença de estudantes pretos, pardos e indígenas vindos de escolas públicas nas instituições federais de ensino superior entre 2012 e 2016, aponta estudo ainda inédito do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). Já o critério de baixa renda da lei mostrou-se pouco efetivo, por incluir mais de 80% dos estudantes que prestam o Exame Nacional do Ensino Médio (Enem).”
Pesquisa do IBGE mostra o sucesso da política de cotas/Oxfam (14.11.2019)
“Após sete anos de promulgação da Lei Federal de Cotas[1] e de 15 anos do início da política de cotas no Brasil – o vestibular da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (Uerj) foi a pioneira no país -, temos pela primeira vez um percentual de 50,3% dos estudantes do ensino superior que se declaram pretos ou pardos. Isso revela o sucesso das cotas no Brasil – pelo menos em parte.”
Cotas raciais no Brasil: o que são?/Politize (19.06.2020)
“Muito se fala, principalmente no contexto de ingresso em universidades públicas, sobre as cotas raciais, sociais e de escolas públicas. Em especial, neste texto, o Politize! trará uma explicação sobre o que são as cotas raciais, como e por que surgiram, o histórico e argumentos usados a favor e contra elas. Fique ligado!”
‘Lei de Cotas nasce com um problema: não tem dinheiro para implementação’, diz pesquisador/O Globo (08.08.2021)
“RIO — Sancionada em 2012, a chamada Lei de Cotas completará uma década no ano que vem, quando está prevista uma revisão, que avaliará se a política será estendida. O professor do Departamento e Programa de Pós-Graduação em Sociologia da Universidade Federal de São Carlos (UFSCar) Valter Roberto Silvério destaca que a lei proporcionou uma democratização do acesso à universidade pública no Brasil, com uma profunda mudança no perfil socioeconômico e étnico-racial dos estudantes, e defende a manutenção da política por mais dez anos. Mas Silvério destaca a necessidade de uma reestruturação da lei, com enfoque no financiamento para sua implementação, cuja importância recebeu pouca atenção até o momento, em sua avaliação.”
Cotas raciais até durarem as desigualdades/Correio Braziliense (09.10.2021)
“No ano que vem, a popular lei de cotas, Lei 12.711 de 2012, será reavaliada. A legislação prevê o ingresso, nas universidades federais e nas instituições federais de ensino técnico de nível médio, para os autodeclarados pretos, pardos e indígenas e para as pessoas com deficiência, estudantes oriundos de famílias com renda igual ou inferior a um salário mínimo e -meio per capita e para alunos oriundos de escola pública.”
Quem tem medo das cotas raciais?/DW (11.10.2021)
“Enquanto o Congresso revê a Lei de Cotas, que faz dez anos em 2022, circulam revisitações negacionistas do passado escravista brasileiro. Para um setor significativo da elite, as cotas raciais ainda incomodam – e muito.”
Cotas, sim!/Folha (15.10.2021)
“Como temos feito todos os anos, nesta semana de reflexões e comemorações da Consciência Negra, a Universidade Zumbi dos Palmares e parceiros estão lançando a campanha nacional “Cotas, Sim” para a mobilização e defesa da manutenção e fortalecimento de uma das mais importantes conquistas do jovem negro no ambiente do ensino superior: a Lei de Cotas para negros nas universidades púbicas federais.”
As visíveis vitórias das cotas raciais/Opinião O Globo (30.11.2021)
“A adoção das cotas raciais nas universidades públicas provocou um acirrado debate no Brasil. A vitória foi dos defensores da medida. Hoje, 20 anos depois de iniciadas, e 10 anos após sua adoção nacional, são visíveis as mudanças positivas das ações afirmativas. O debate amadureceu, a presença dos pretos e pardos nas universidades teve uma alta impressionante. Mas o racismo permanece, as barreiras são muitas, e a presença dos pretos em posição de destaque ainda é pequena. O Congresso está discutindo a revisão prevista para 2022. O momento não poderia ser mais desafiador.”
Cota só social falha em incluir negro na universidade, diz estudo/Folha (04.12.2021)
“Cotas que reservam vagas apenas para egressos de escolas públicas, sem incluir um recorte racial, falham em aumentar a inclusão de negros no ensino superior.”
Desafios e perspectivas contemporâneas das cotas raciais no Brasil/Nexo Jornal (16.12.2021)
“As ações afirmativas, na modalidade de cotas raciais, têm se demonstrado necessárias como reforço às políticas públicas universais porque a discriminação e a exclusão na sociedade brasileira perpetuam-se há séculos. Após 133 anos da abolição da escravidão, o racismo ainda está vivíssimo, mesmo com incessantes vozes chamando por justiça racial, social, econômica e política. É importante, assim, um forte enfrentamento às falsas crenças, como a existência de uma democracia racial no país.”
As cotas raciais 20 anos depois/Correio Braziliense (01.01.2022)
“No ano de 2001, vivíamos o limiar de transformações sociais importantes por conta da entrada em vigor de uma lei que instituiu o sistema de cotas raciais nas universidades estaduais do Rio de Janeiro. Há nessa história muitos significados. Destacamos alguns. Com as cotas, pela primeira vez, estudantes negros ingressariam de forma significativa no ensino superior, mormente em cursos mais elitistas como direito, medicina e engenharia. Além de tornarem mais democrático o acesso às instituições, as cotas começariam a trazer novo desafio para as políticas públicas brasileiras.”
Após dez anos da lei que instituiu cotas raciais nas universidades federais, país se prepara para optar entre continuidade ou desmonte da política pública/Jornal Unesp (16.01.2022)
“A lei 12.711, que instituiu a adoção de ações afirmativas para ingresso nas universidades federais, completará uma década neste ano de 2022. O próprio texto da lei prevê que, após dez anos, o legislativo Federal deverá se reunir para debater a conveniência de perpetuar ou não esta importante ferramenta de inclusão no ensino superior. Desde o ano passado, vêm se multiplicando as iniciativas tanto para defender a lei como para revogá-la. No Congresso Nacional já há dezenas de projetos de lei prevendo desde sua interrupção até sua prorrogação por mais dez anos (ou mais), passando por diferentes fórmulas de aprimoramento ou ampliação.”
Aniversário de dez anos da lei de cotas deve ser celebrado com orgulho/Folha (21.01.2022)
“”Sou a favor de cotas, mas desde que sejam por renda”, “os alunos cotistas não conseguem acompanhar as aulas” e “cotas são facilmente fraudadas” são alguns dos argumentos comuns na mitologia de que existiria uma democracia racial brasileira. Mas esses argumentos estão simplesmente errados, de acordo com o consenso científico sobre o assunto.”
A prorrogação das cotas e o eterno enredo em torno do 13 de maio/Carta Capital (08.02.2022)
“Os registros históricos mais fidedignos são pródigos em demonstrar que a abolição formal da escravidão resultou de intenso movimento social e político. Antes disso o Brasil beirava uma guerra civil, em que revoltas, fugas e lutas sociais da população negra com apoio de ativistas engajados deram tom de ultimato na coroa imperial e nas forças políticas escravocratas, que há décadas resistiam em idas e vindas de micro reformas convertidas em vãs promessas de extinção do modelo cruel de exploração servil de pessoas negras, como a lei do ventre livre e da liberdade aos sexagenários.”
Dez anos depois, é hora de revisar a Lei de Cotas?/DW (14.02.2022)
“Prevista na lei, análise ainda não está garantida. Pesquisadores temem que discussões em ano eleitoral levem a retrocessos e afirmam que, enquanto oportunidades para brancos e negros forem desiguais, cotas devem existir.”
Projeto acaba com cotas baseadas em cor ou raça nas universidades/Câmara dos Deputados (17.02.2022)
“O Projeto de Lei 4125/21 estabelece que as cotas para ingresso nas universidades públicas federais serão destinadas exclusivamente aos estudantes de baixa renda. O texto, do deputado Kim Kataguiri (DEM-SP), está em análise na Câmara dos Deputados.”
